Uruguay viene haciendo su propio camino en ciencia, tecnología e innovación. A veces usando experiencia ajena para no repetir errores, a veces abriendo un camino propio y distinto, a veces equivocándose donde otros lo hicieron bien de entrada. Y si bien es peligroso compararse con uno mismo en el pasado -el mundo cambia, los otros juegan y evolucionan, lo que ayer era suficiente hoy es poquitísimo- creo que podemos decir que nuestro Estado ha progresado mucho en cuanto a su capacidad de promover la innovación y que nuestra sociedad ha incorporado el “ser innovador” como una característica deseable de las organizaciones y de las personas: me parece -no manejo información estadística- que hoy son mayoría los que opinan que la innovación tiene algo que ver con una sociedad más desarrollada, justa y rica. Si esto es así, se trata de un avance importante de nuestra sociedad, que nos habilita a subir un escalón, y ocuparnos de temas de “segunda generación” (¿cómo innovar?, ¿cómo lograr mejores resultados?, etc.), sin gastar energías en argumentar sobre la importancia de innovar: eso ya no se discute.
El “Uruguay Innovador” a partir de 2005
Si efectivamente estamos frente a esa nueva realidad, es pertinente plantearse si el arreglo institucional que se ha dado nuestro país para abordar estos temas es el adecuado a su estado de desarrollo actual. Repasemos lo que tenemos: en 2005, como una de las primeras medidas para avanzar hacia el “Uruguay Innovador”, se crea el Gabinete Ministerial de la Innovación (GMI), integrado por los ministros de Educación (que lo preside), Economía, Ganadería, Industria y la OPP. Posteriormente (2010) se incorporó el Ministerio de Salud Pública.
El GMI es una entidad sin presupuesto, sin estructura propia, a la que “le compete la fijación de los lineamientos políticos y estratégicos en materia de Ciencia, Tecnología e Innovación”, según la ley 18.084.
Si bien no está establecido a texto expreso en la ley, y dado que el GMI es presidido por el Ministerio de Educación y Cultura, sería de esperar que la Dirección Nacional encargada de estos temas (“refundada” en 2005 como DICYT) oficiara de secretaría técnica del Gabinete. En la práctica esto no fue así (y si lo fue, no se notó), la DICYT nunca tuvo un rol relevante. De hecho, el GMI creó un “Grupo Operativo” conformado por representantes políticos de alto nivel de los ministerios que lo integraban (Fernando Lorenzo por el MEC, Amilcar Davyt, director de la DICYT, Miguel Brechner por el MIEM, Pablo Chilibroste por el MGAP y Judit Sutz por la OPP, quien fue sucedida por Edgardo Rubianes). Este equipo funcionó con dinamismo fermental, y se “autodisolvió” al comenzar a funcionar la nueva ANII, cuyo directorio fue integrado por varias de estas personas. Es importante rescatar este “Grupo Operativo”, porque marca el comienzo y el final de la capacidad del GMI de elaborar política más allá de la coyuntura.
En 2006 se redimensiona el CONICYT y un año más tarde encontramos la innovación institucional más importante: la Agencia Nacional de Investigación e Innovación, ANII. La ANII es una persona pública no estatal, con un directorio honorario de 7 miembros, uno por cada uno de los ministerios integrantes del GMI original y dos representantes designados por el CONICYT.
Estas reformas institucionales fueron acompañadas de un incremento importante de los recursos destinados a CTI, buena parte de los cuales son gestionados por la ANII y la convierten rápidamente en un actor relevante y bastante conocido y reconocido dentro de la escena nacional.
En sus primeros años de funcionamiento, entre otras muchísimas actividades, la ANII articula la elaboración de un Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (PENCTI).
En los años siguientes no se han realizado nuevas innovaciones desde el punto de vista institucional. La ANII continúa funcionando con vigor, y el GMI se reune poco y nada. En consecuencia, la política de CTI la define la ANII, como lo hacen los ejecutores: por la vía de los hechos, de los llamados que hace y que no hace, por la vía de los sesgos explícitos e implícitos, y por la vía de las decisiones que día a día van tomando sus cuadros directivos. Lo bueno de esto es que hay alguien que hace política y puede asignar recursos, lo menos bueno es que este actor no está diseñado para eso, sino para instrumentar políticas. No tiene una perspectiva de mediano plazo, no tiene control parlamentario, no tiene diálogo con los ministerios. En suma, otra vez nos falta una entidad que piense y diseñe estrategias nacionales de CTI.
Redoblando la Apuesta
Creo que ha llegado el momento de que Uruguay tenga un Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación.
Las razones que me hacen llegar a esta conclusión son las siguientes:
- Hay agenda suficiente: actualmente, con Uruguay en la transición de una economía basada en la eficiencia a una basada en la innovación, existe una serie de cuestiones que es necesario abordar al más alto nivel: incentivos para innovar, cómo orientar la investigación científica hacia problemas nacionales, cómo manejar la propiedad intelectual, cómo introducir la innovación dentro de la administración pública, etc.
- Un lugar para “el alter ego innovador” del presidente: como lo demuestra la comparación internacional, tras los procesos de desarrollo exitosos existe casi siempre un liderazgo claro y lúcido, ejercido por el jefe de gobierno o alguien de su entorno inmediato y que cuenta con su apoyo incondicional. Si ha de surgir alguien con ese perfil, es muy bueno que esté al más alto nivel, que integre el Consejo de Ministros, y que tenga una investidura institucional acorde con los desafíos que tiene por delante.
- Un dinamizador del GMI: la experiencia con los Gabinetes Ministeriales no ha sido particularmente fecunda. Puede afirmarse que su impacto ha sido entre escaso y nulo, dependiendo ésto fundamentalmente de que existiera algún ministerio que asumiera el liderazgo y fuera reconocido por los demás. En el área de innovación, el MEC no ha sido nunca un referente. Su vinculación al tema tiene raíces históricas (por el lado del desarrollo de la ciencia), pero no es un interlocutor reconocido para los actores vinculados a la innovación. Por otra parte, según lo anuncian todos los partidos, en los próximos años el MEC tendrá un papel relevante en una eventual reforma de la educación, y no parece conveniente asignarle funciones tan relevantes y tan diferentes en forma simultánea. Los ministerios sectoriales (MGAP, MIEM, Turismo) atienden por definición a una parte de la cuestión; el Ministerio de Economía tiene una agenda suficientemente cargada como para que cualquier tema que se agregue sea sólo “otro tema”, y la OPP no logra -al menos no lo ha logrado en la última década- ser un ámbito con la jerarquía y peso político como para aspirar a liderar en el multifacético tema de la innovación (en el trabajo que escribimos en 2004 para el BID “Ciencia, Tecnología e Innovación en Uruguay: diagnóstico, perspectiva y políticas”, coordinado por Luis Bértola, vislumbrábamos a la OPP como el articulador natural por la transversalidad del tema). La existencia de un Ministerio de CTI rompería la simetría en el GMI lo que, a la vista de los magros resultados de los “gabinetes simétricos”, podría ser la clave para que este organismo de coordinación transversal realmente adquiriese relevancia.
- Un lugar donde evaluar el presente y pensar el futuro: hay razones de peso para que los ministerios existentes tengan mirada corta: ¡su función es que el país funcione ahora! Y si bien ello no tiene por qué excluir una mirada más larga, la práctica muestra que es casi inevitable quedar preso de los problemas del presente. Un ministerio de CTI podría recibir el mandato expreso de ocuparse del futuro, siendo el órgano del Estado en donde se concentran las capacidades de analizar la realidad y las tendencias económicas, sociales, tecnológicas y se detectan tempranamente desafíos y necesidades. Quizá, con capacidades técnicas e institucionales adecuadas y liderazgo político podemos aspirar a que nuestro país explicite su Plan o Estrategia de Desarrollo, con amplio respaldo político y social.
- Un puente entre educación y competitividad: Si bien el Estado tiene bien definido quién se encarga a nivel del Poder Ejecutivo de las cuestiones de Educación y quién se encarga de los temas de Competitividad, parece existir una distancia muy grande entre ambos mundos. Es necesario un actor que esté permanentemente mirando la sintonía entre los esfuerzos que el país hace para formar a su gente y los requerimientos del mundo del trabajo, presentes y futuros.
No pretendo que la única respuesta a los desafíos o problemas planteados sea la creación de un ministerio. Menos aún, que alguno de los temas mencionados se resuelva automáticamente con la creación del nuevo ministerio. Mi punto es que, al día de hoy, la existencia de este hipotético Ministerio de CTI permitiría al Estado dar un paso relevante en su permanente tarea por concebir y lograr un país más desarrollado.
